O Princípio da Legalidade Tributária é uma das regras normativas mais importantes do ordenamento tributário, pois exige que todo tributo seja criado ou modificado mediante lei. Aqui a palavra LEI está em acepção genérica, sendo suas espécies a Lei Complementar (LC) e a Lei Ordinária (Lei). Apenas estes dois instrumentos legais são aptos à instituição de quaisquer das espécies tributárias.
A razão disso reside na garantia de segurança jurídica ao contribuinte, que poderia se ver à total arbitrariedade do Poder Público caso não houvesse restrições à sua atuação fiscal. As Leis Complementares e Ordinárias exigem a observância de rígido processo legislativo para sua elaboração, levando a um controle jurídico sobre toda a atividade.
A Lei Complementar, segundo a Constituição Federal (CF/88), em seu art. 69, será aprovada por maioria absoluta do Congresso Nacional, ou seja, é preciso que mais da metade dos integrantes da Câmera dos Deputados e mais da metade do Senado Federal votem a favor do respectivo projeto de lei complementar para que seja aceito. Em números significam 41 senadores e 257 deputados federais, já que a totalidade soma 81 senadores e 513 deputados.
A Lei Ordinária prevê quórum reduzido em relação à LC, pois exige maioria simples para sua aprovação. Mas, um detalhe a ser considerado é que deverá haver a manifestação favorável de mais da metade dos presentes, devendo a maioria absoluta dos membros comparecer na respectiva sessão.
O tributo para ser constitucional deverá ser instituído ou modificado por Lei ou LC. Isso significa que nenhuma exação deve ser imposta por Lei Delegada, Decretos Legislativos, Decretos, Resoluções ou Atos Normativos Administrativos. Até mesmo a Constituição Federal não cria, não majora, nem diminui tributos. Ela apenas determina as competências tributárias dos entes políticos, estes sim, os aptos à formulação da incidência tributária.
No entanto, apesar de não ter natureza jurídica de lei, a Medida Provisória recebeu, pela Emenda Constitucional (EC) n. 32/2001, a propriedade de instituir ou majorar impostos, de acordo com a redação dada ao art. 62, §2º, em caso de relevância e urgência.
As Medidas Provisórias são instrumentos normativos, com força de lei, que prescrevem condutas impostas em situações em que haja relevância e urgência. Têm duração de 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias, e devem, durante este prazo, ser convertidas em lei pelo Congresso Nacional.
Mas, não basta ser veiculado por lei para que um tributo tenha validade jurídica. A lei instituidora precisa, necessariamente, trazer em seu corpo textual elementos indispensáveis para a caracterização do tributo. Trata-se da Legalidade Estrita ou Norma em Sentido Estrito.
Segundo o Professor Paulo de Barros Carvalho, os requisitos essenciais da lei instituidora de tributo são estruturados na Regra Matriz de Incidência Tributária, método para averiguar a validade de uma norma em sentido estrito. Por essa sistemática, toda lei criadora de qualquer tributo deve conter uma parte que é o antecedente e outra que é o consequente.
Como exemplo, vamos analisar o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU):
- Antecedente (hipótese):
- Critério Material: verbo + complemento. Exemplo: ser proprietário de imóvel.
- Critério Espacial: espaço da ação. Exemplo: no perímetro urbano municipal.
- Critério Temporal: regulador do tempo. Exemplo: no 1º dia do ano.
- Consequente:
- Critério Pessoal: Sujeito ativo e Sujeito Passivo. Exemplo: o proprietário do imóvel (sujeito passivo) que deve pagar imposto ao município (sujeito ativo).
- Critério Quantitativo: Base de cálculo e alíquota. Exemplo: 1% (alíquota) sobre o valor venal do imóvel (base de cálculo).